对《行政诉讼法》第四十七条的理解与思考

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文 / 作者：江苏省南京市溧水区市场监管局　李卫群

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一、关于公民、法人或者其他组织申请行政机关保护合法权益的范围

《行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第四十七条第一款将原《行政诉讼法》中公民、法人或者其他组织申请行政机关保护合法权益的范围从“保护人身权、财产权”扩大为“保护人身权、财产权等合法权益”。

按文义解释习惯并参照《行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（十二）项的规定，这里的“等”应作等外解释，即除了所列举的人身权、财产权以外，还包括除政治权利以外的其他社会性权益和经济性权益。例如，受教育权、社会保障权、劳动权及休息权、继承权、物质帮助权、政府信息知情权、商号及企业名称权、商标权、专利权等。当这些权益受到不法侵害时，公民、法人或者其他组织有权申请行政机关予以保护。

　二、关于公民、法人或者其他组织申请行政机关保护其合法权益的条件

公民、法人或者其他组织申请行政机关保护其合法权益，必须符合4个条件。

1.申请的事项必须属于该机关的法定职责和管辖

这是判断行政机关是否履行法定职责的前提条件。如果申请之事项不属于该行政机关的法定职责，则不需要履行法定职责。相反，如果行政机关对不属于其法定职责的事项勉强为之，则构成行政越权。

2.申请保护的必须是其合法权益

这是判断行政机关是否应对当事人权益予以保护的一个重要标准。当事人只能就其合法权益申请保护，非法利益不受保护。

3.申请保护的合法权益已经或者正在受到不法行为侵害，且侵害客观存在

行政机关限于人力、物力，必须将维护公共利益、公共秩序放在首位，不可能对当事人的所有申请都有求必应，而应根据申请人遭受不法行为的侵害程度及所处情形决定是否给予保护以及采取何种保护措施。

4.申请必须符合法定形式要件

例如，递交书面申请，提供必要证据材料等。法律、法规对提出申请的期限有规定的，应当在法定的期限内提出申请。

　三、关于行政机关不履行法定职责的行为模式及具体表现

根据《行政诉讼法》第四十七条和第十二条第一款第（六）项的规定，行政机关不履行法定职责的行为模式有3种，即拒绝履行、不予答复和不当履行。

1.拒绝履行

拒绝履行是行政机关对申请人提出的申请作出积极的、明示的、拒绝性应答。拒绝履行一般发生在行政机关接到申请之后、决定受理之前，也有对业已受理的事项决定终止受理的情况。

拒绝履行有3种表现形式：拒不接受申请人提出的申请，当场告知申请人申请事项不归本行政机关管辖，将属于法定职责范围内的申请事项转由其他机关处理。

2.不予答复

不予答复是一种在形式上和实质上都不作为的行为模式。在形式上，行政机关未对申请人提出的申请作出任何有意思表示的回应；在实质上，行政机关没有作出任何具有法律约束力的行政行为。

　　不予答复有4种表现形式。

（1）不答复

即在法定期限内对申请人的申请置之不理，既不答复是否受理，也不答复办理结果。

（2）拖延答复

即在法律、法规没有规定答复期限的情况下，经申请人多次催促仍不答复。

（3）不完全答复

即对申请人提出的申请事项，部分答复部分不答复。

（4）敷衍答复

即对申请人的申请事项以各种借口敷衍应付、不作实质性回应和答复。

3.不当履行

不当履行是指行政机关不依照法定依据、程序、步骤、要求、期限等履行其法定职责。

　　不当履行有5种表现形式。

（1）在法定期限内不履行

即行政机关在法律、法规规定的履职期限内不履行其法定职责且无正当理由。

（2）拖延履行

即在法律、法规没有规定履职期限的情况下，经申请人多次申请、催促，行政机关故意拖延办理，或者在紧急情况下不立即办理。

（3）不完全履行

即行政机关对申请人的申请事项部分作出了处理，对同属其法定职责的其他部分未作出处理，申请人的诉求未得到全部实现。

（4）履行不到位

即行政机关对申请人的申请事项虽然采取了保护措施，但保护措施的种类、力度、范围等明显弱于不法侵害行为，申请人要求保护的合法权益仍未得到全面和实质保护。

（5）以程序履行代替实体履行

即对申请人提出的申请，行政机关不作实质性正面回应，而是以“正在研究”“正在请示上级”等答复申请人，申请人申请保护的合法权益得不到保护。

　　四、关于行政机关履职期限

1.在接到申请之日起两个月内

根据《行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，行政机关履行保护公民、法人或者其他组织合法权益法定职责的期限为“在接到申请之日起两个月内”。“两个月内”不履行的，申请人可以向人民法院提起诉讼。

2.法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定

例如，《消费者权益保护法》第四十六条、《广告法》第五十三条规定的“七个工作日内予以处理”。

3.立即采取保护措施

当申请人在人身财产正在遭受侵害或者严重威胁的紧急情况下，行政机关应当立即采取相应的保护措施。

需要指出的是，程序正义是现代法治必须遵循的一项重要原则，行政机关在履行法定职责过程中必须根据不同的申请事项适用并遵守不同的程序规定。因此，在接到申请之日起两个月内履行只是要求行政机关在接到申请后必须要有不断跟进的、实质性的履职动作（如决定立案、现场检查、调查取证、审理审批、告知听证等），而不是苛求行政机关必须在两个月内作出处理结果。

　　五、关于公民、法人或者其他组织的起诉期限

1.行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内

鉴于《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）均未对此类案件的起诉期限作出规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第四条规定此类案件的起诉期限为“行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内”。

2.随时起诉

公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，起诉期限不受“行政机关履行法定职责期限届满”的限制，当事人可以随时起诉。

由于行政机关在不履行法定职责过程中往往不会告知申请人诉权和起诉期限，这就存在是否适用《执行解释》第四十一条“起诉期限最长不得超过二年”规定的问题。对此，最高人民法院行政审判庭庭长赵大光认为，修改后的《行政诉讼法》第四十七条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第四条已对此类案件的起诉期限作出“六个月内”的规定，完全能够保护申请人提起诉讼的权利，故不宜再参照适用“起诉期限最长不得超过二年”的规定。即使申请人未能在“六个月内”提起诉讼，仍可随时向行政机关再次提出申请，重新启动行政程序；如行政机关不履行的，相对人仍可依法提起诉讼。

六、对市场监督管理部门适用《行政诉讼法》第四十七条的思考

1.依法依程序履行职责

在执法实践中，市场监督管理部门经常接到公民、法人或者其他组织要求保护其合法权益的申请，如消费者投诉、产品质量申诉等。市场监督管理部门接到此类申请时，要依法依程序履行职责。

（1）依法审查

审查申请人的申请，在法定期限内决定是否受理。对符合条件决定受理的，告知申请人。对不符合受理条件不予受理的，告知申请人不予受理的理由。

（2）及时处理

在法定期限内对申请事项进行处理，并将处理结果告知申请人。

（3）甄别申请人的诉求事项

在一些申请中，申请人既要求市场监督管理部门依法追究、惩处加害人的违法行为（如依法查处、依法给予行政处罚等），也要求加害人对其遭受的损失给予赔偿。市场监督管理部门要仔细加以甄别，根据不同的诉求事项分别适用不同的程序规定全面履行职责，既不遗漏申请事项，也不能仅仅以对违法行为实施行政处罚来替代对申请人权利益的保护。

2.拖延答复等行为同样构成违法

《行政诉讼法》修改前，司法实务中对行政机关实质上已经履职但程序上不答复、拖延答复的情况采取较为宽容的态度，认为行政机关在程序上的不答复、拖延答复只是程序上的瑕疵而不必须导致不履行法定职责的成立。

但是，根据《行政诉讼法》第七十四条第（二）项的规定，“程序轻微违法，但对原告不产生实际影响的”行政行为会被人民法院确认违法。

3.严格遵守办案期限的规定

《工商行政管理机关行政处罚程序规定》《质量技术监督行政处罚程序规定》都对办案机关适用一般程序办理行政处罚案件的一般期限、延长期限、特别延长期限以及不计入办案期限的情形作出了规定。

市场监督管理部门在执行这些规定时，应当做到4个要求。

（1）严格执行一般期限规定，尽量在首个期限内作出处理决定。

（2）对案情复杂不能在“首个期限”内作出处理决定的，按程序审批后延长30日，并将延长的理由和期限告知申请人。

（3）对案情特别复杂经延期30日仍不能作出处理决定的，应当经有关会议集体研究或者经上一级机关批准后再次延期。延长的期限应当控制在30日以内，并将再次延期的理由和期限告知申请人。

（4）严格杜绝“只延期不办理”情况发生。办案机关在批准延长的办案期限内一定要有实实在在的、有证据证明的调查取证和其他案件办理工作。如果办案机关在延长的期限内没有任何实质性的履职行为，将在可能发生的诉讼中承担不履行法定职责的败诉风险。

作者：江苏省南京市溧水区市场监管局　李卫群来源：中国工商报编辑：IPRdaily 赵珍 -------------

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