路漫漫其修远兮：欧盟关于标准必要专利规定的提案立法进程定位

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“本文结合欧盟立法程序相关法律规定，对提案下一步的立法进程进行探讨。”

来源：IPRdaily中文网（iprdaily.cn）

作者：张鹏 牟雨菲 高文杰

摘要：2月28日，欧洲议会通过的《关于标准必要专利及其修订条例的提案》获得广泛关注。我们之前发表的《欧盟标准必要专利实施许可FRAND原则新动态暨对我国的启示——以欧盟2月28日审议通过的标准必要专利规定提案为视角》和《欧盟标准必要专利实施许可规管新动态暨对我国的启示——以欧盟2月28日审议通过的标准必要专利规定提案为视角》两文，对提案的内容进行了分析，本文对立法进程加以分析，得出最早2027年后才能将制度加以实施的判断。

当地时间2024年2月28日，欧洲议会（EU Parliament）以454票赞成、83票反对、78票弃权的压倒性多数投票结果，通过了《关于标准必要专利及其修订条例的提案》（COM(2023)232 - Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Standard Essential Patents and amending Regulations）（以下简称“提案”）[2]。该提案草案由欧盟委员会（EU Commission）于2023年4月27日发布，后经过征求公众意见阶段[3]以及欧洲议会的内部妥协修改，至2月28日欧洲议会发布其修订版本为止，可以看出欧盟内部整体对该法案的立法推动上展现出的积极态度，但根据提案颁布的一般立法程序（ordinary legislative procedure（或称COD，在2009年末里斯本条约实施前被称为共同决定程序co-decision procedure）），该法案仍取决于欧盟理事会（The Council of the European Union）投票通过其立法立场，后须经欧盟理事会、欧洲议会以及欧盟委员会就各方修订意见进行机构间协商以及谈判，才得以就立法版本达成共识。之前发表的《欧盟标准必要专利实施许可FRAND原则新动态暨对我国的启示——以欧盟2月28日审议通过的标准必要专利规定提案为视角》和《欧盟标准必要专利实施许可规管新动态暨对我国的启示——以欧盟2月28日审议通过的标准必要专利规定提案为视角》两文，对提案的内容进行了分析。本文在此基础上，结合欧盟立法程序相关法律规定，对提案下一步的立法进程进行探讨。

一、欧盟一般立法程序概述

《欧洲联盟基本条约》（Treaty of the Functioning of the European Union，TFEU）第289以及第294条为欧盟一般立法程序的法律渊源[4]，其中规定，“当某项欧盟法案立法适用一般立法程序，则将适用以下程序：

1.欧盟委员会将向欧洲议会和欧盟理事会提交提案。

一读（First reading）:

2.欧洲议会应一读通过其立场并将其传达给欧盟理事会[5]。

3.如果欧盟理事会批准欧洲议会的立场[6]，相关法案应以与欧洲议会立场相对应的措辞通过。

4.如果欧盟理事会不批准欧洲议会的立场，则应一读通过其立场并将其传达给欧洲议会。

5.欧盟理事会应向欧洲议会充分通报其一读通过立场的理由。欧盟委员会应将其立场充分告知欧洲议会。

二读（Second reading）：

6.如果在上条立场沟通后三个月内，欧洲议会：

a)批准欧盟理事会一读立场或未作出决定，有关法案应被视为根据欧盟理事会立场相对应的措辞获得通过批准；

b)以多数成员的决议拒绝欧盟理事会一读的立场[7]，拟议的法案应被视为未获得通过；

c)以多数成员的决议对欧盟理事会一读立场提出修正案，修正后的案文应提交给欧盟理事会和欧盟委员会，由欧盟理事会和欧盟委员会就其修正案发表意见。

7.如果欧盟理事会在收到欧洲议会修正案后三个月内以特定多数采取行动[8]：

a)批准所有修正案，有关法案应被视为已通过；

b)如果不批准所有修正案，欧盟理事会主席应与欧洲议会主席商定，在六周内召开调解委员会会议（Conciliation Committee）。

8.欧盟理事会应对欧盟委员会提出反对意见的修正案采取一致行动。

调解委员会会议：

9.调解委员会由欧盟理事会成员或其代表以及同等数量的代表欧洲议会的成员组成，其任务是由欧盟理事会成员的合格多数就联合文本达成一致。根据欧洲议会和欧盟理事会二读的立场，欧盟理事会或其代表以及代表欧洲议会的多数成员在会议召开后六周内提出建议。

10.欧盟委员会应参加调解委员会的程序，并应采取一切必要的举措，以协调欧洲议会和欧盟理事会的立场。

11.如果调解委员会在召开后六周内未批准联合案文，则拟议法案应被视为未获得通过。

三读：

12.如果调解委员会在该期限内批准合议文本，则欧洲议会以多数票采取行动，欧盟理事会以特定多数采取行动，自批准后各有六周的期限。其中根据合议文本通过有关法案。否则拟议的法案将被视为未通过。

13.根据欧洲议会或欧盟理事会的提议，本条提及的三个月和六周的期限应分别最多延长一个月和两周。”

根据欧盟一般立法程序，针对由欧盟委员会提出的法案草案，均需先后经由欧洲议会以及欧盟理事会内部决议通过。即使对于立场争议极小、欧洲议会以及欧盟理事会均一致以欧盟委员会草案版本通过的草案，亦须经过二立法机构的分别表态，才方可在一读程序中得以颁布施行。

在实践中，欧洲议会、欧盟委员会与欧盟理事会越来越多地在一读和二读时达成提案的一致协议（包括早期的二读阶段，Early 2nd Reading：即欧洲议会在一读时不加修改地同意欧盟理事会的一读立场）。欧盟立法程序的第三阶段，即所谓的“调解”（Conciliation），已成为例外，仅限于争议极大的文件。在第八任期内，普通立法程序下的所有文件都在三读阶段之前达成一致。下图1中可见，绝大多数提案均在一读或二读程序中达成一致立场并得以颁布立法。

（图1：在一读、二读早期、二读或三读时通过的共同决定/普通立法程序文件的百分比[9]）

二、欧盟各立法机构一读程序立法机制概述

下文将聚焦一般立法程序的一读程序，对其中各欧盟立法机构的内部决策机制以及在立法程序中起到关键性作用的三方会谈（Trialogue）程序进行简述。

1、欧洲议会[10]

欧洲议会的立法程序由其《议事规则》（Rules of Procedure）规定[11]，相关法案将由主席提交负责审议的委员会（committee）按委员会发表意见。针对任一法案的审议都可能涉及多个委员会，依照意见提出程序（Opinion-giving committees）（议事规则第56条）、联合委员会程序（Associated committee procedure）（议事规则第57条）或联合委员会程序（议事规则第58条）审议。责任委员会（Responsible committee）（或称领导委员会，lead committee）将负责全体会议筹备工作，并负责起草立法报告。

委员会（committee）与报告员（rapporteur）

责任委员会将首先任命一名报告员，其主要任务是领导该提案通过程序的各个阶段，包括酌情与欧盟理事会和欧盟委员会进行谈判。责任委员会也可能会在欧盟委员会法案草拟阶段任命报告员提前跟进法案进度，特别是在相关法案提案被列入了欧盟委员会工作方案的情况下。（《议事规则》第48条）。意见提出委员会适用于当责任委员会如欲征询另一个委员会的意见，或另一个委员会主动向责任委员会提出意见时，根据议事规则第210(2)条的规定，向主席申请授权指定意见提出委员会。该委员会可以任命一名意见提出报告员（rapporteur for opinion）。除此之外，其他欧洲议会机构团体可任命“影子报告员”（shadow rapporteurs）代表它们对欧洲议会内部法案讨论的立场。在报告员在委员会会议上提交报告草案后，任何议员均可提出修正案，只要该修正案得到至少一名责任委员会的正式或替代议员的共同签署(《议事规则》第218条)。

委员会阶段（Committee stage）以及特殊程序下的非正式机构间会谈（interinstitutional negotiations）

上述委员会将在报告员的组织下对欧盟委员会法案草案进行多轮讨论、研究和修订，这一阶段被称为委员会阶段。委员会阶段的最终结果为责任委员会以简单多数通过其报告，该报告为对欧盟委员会提案的修订版本。对报告或意见的最后表决必须以唱名表决（roll call vote）方式进行(议事规则第218条)。

在特定情况下，法案可能在欧洲议会内部商议阶段即达成欧盟委员会、欧盟理事会以及欧洲议会的临时共同立场。在委员会阶段的修订报告的基础上，委员会可能会率先就该报告组织与欧盟委员会和欧盟理事会进行三方会谈，这一会谈决定需要委员会成员的特定多数和全体会议的核可(见议事规则第71条和第4.3.1章)。根据该会谈程序所达成的共识为临时法案协议，将交由委员会审议和批准，且最终在全体会议上提出，作为欧洲议会立法立场投票通过。

全体会议阶段（Plenary stage）

根据委员会阶段责任委员会所得出的提案草案形式的报告，该报告将提交全体会议表决(议事规则第59条)。最常见的是，在全体会议上对重要的立法文件进行表决之前，先在全体会议上进行辩论，在此过程中，议会主席可要求欧盟委员会和欧盟理事会表明其对所提议的修正案的立场，并可能进行最后修订。最终，提案的修订草案将以欧洲议会全体会议的简单多数表决通过，委员会可能全盘拒绝该提案，也可以不加修正地批准该提案，或者最常见地，通过对该提案的修正案。

如果根据上一节所述特殊程序，该修订草案在委员会阶段已经通过欧盟委员会和欧盟理事会的非正式会谈，则在此基础上欧洲议会全体会议所通过法案立场一般会由欧盟理事会直接批准通过，因其已经为经过三方会谈的协商结果。

2、欧盟理事会

与欧洲议会类似，在收到欧盟委员会的提案后，欧盟理事会同时与欧洲议会开始提案审议程序，欧盟理事会一般需在欧洲议会转交其一读立场之后，才能通过欧盟理事会的一读立场。在特别情况下，欧盟理事会可能在欧洲议会一读之前通过类似的政治协议，也称为“一般立场”（General Approach）。欧盟理事会就欧盟委员会提案一般涉及下述三个层面的内部程序：

工作组（Working group）

相关提案将首先由相关工作组进行讨论。在时间上，相关工作组对提案的审查可能与欧洲议会责任委员会对同一提案的审查同时进行。当工作组的讨论足够成熟时，根据所涉文件的敏感性或重要性，讨论可能会转由常驻代表委员会（Coreper）开始或继续。

常驻代表委员会（Coreper）

大多数提案都将多次出现在常驻代表委员会的议程上，其目的在于解决工作组无法克服的意见分歧。常驻代表委员会可以决定将提案发回工作组，可能提出折中建议，并可以将此事提交给理事会决定。在一读中，常驻代表委员会还可以通过谈判授权来准备应对即将开启的机构间谈判。在越来越多的情形下，欧盟理事会通过一般立场直接发挥欧盟理事会授权谈判的作用。

欧盟理事会

正式投票将在欧盟理事会层面进行。在工作组或常驻代表委员会，理事会主席将努力就欧盟成员国提出的大多数问题达成尽可能广泛的一致意见，持续评估妥协是否会在欧盟理事会获得所需的多数。其目的是在理事会会议上只解决少数或没有悬而未决的政治问题，在常驻代表委员会和工作组层面应解决大部分政治和技术问题。欧盟理事会主席还可以选择在常驻代表委员会或理事会根据进度报告进行讨论，说明所取得的进展和主要未决问题。理事会可以决定将提案转回常驻代表委员会或工作组，并且可以给予指导或建议妥协。如果常驻代表委员会能够完成对提案的讨论，则所提出的成果将成为理事会议程上的“A”项目，这意味着无需辩论即可达成协议。不过，如果一个或多个欧盟成员国提出要求，可以重新开始讨论这些项目。

最终，如果欧盟理事会以特定多数进行表决，或在欧盟委员会反对的情况下以一致同意的方式批准欧洲议会的立场（即批准欧洲议会的所有修正案，例如，在一读协议的情况下），则有关法案以与欧洲议会立场相对应的措辞通过。如果议会不能完全接受欧洲议会一读的立场，则在一读时会提出其相应立场（以前称为欧盟理事会的“共同立场”），并将其传达给欧洲议会，以便进行二读。

如果议会在没有与欧盟理事会达成协议的情况下通过了一读立场，双方也有可能在欧洲议会二读之前达成协议：即所谓的“提前二读协议”（议事规则第72条）。

3、机构间谈判（Interinstitutional negotiations）

机构间谈判是欧盟立法程序过程中的重要协商机制，该机制由《阿姆斯特丹条约》确立，欧盟共同立法者，即欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会，在一读时即存在达成一致意见的可能性，因此有效促进在立法程序的任一阶段完成普通立法程序的可能性。各机构应在整个立法程序都有可能进行合作，以期尽可能调和它们的立场，从而酌情为在程序的早期阶段通过有关法案扫清道路[12]。非正式机构间谈判会议一般通过三方会谈（Trialogue）形式达成立场的调和。

如下图2所示，欧盟委员会、欧洲议会以及欧盟理事会可能在三读程序的任一阶段进行三方会谈，并达成临时协议：

（图2：根据普通立法程序达成一致意见的不同阶段[13]）

如图2中的“一读程序”所示，在欧洲议会确认其一读立场前，即有可能与欧盟委员会以及欧盟理事会进行三方会谈达成临时协议，在任一阶段所达成的三方会谈临时协议将依照整体程序通过各机构内部的表决投票，但因三方会谈的临时协议结果已经代表了三方机构实际立场，则在后续的程序性表决中，提案版本发生实质变化的可能性较小。

如下图3所示，欧洲议会、欧盟委员会以及欧盟理事会一般将组织多轮谈判，以达成最终的临时协议。欧盟理事会轮值主席国主持三方会议，并根据其政策目标决定会议次数和频率。如果谈判没有取得进展，主席还会提出“替代建议”。各方都设定了谈判的最后期限，以限制会议的轮次。有时，这种限制会起到催化剂的作用，促进达成协议[14]。临时协议将分别由欧洲议会的委员会以及欧盟理事会的常驻代表委员会进行确认（议事规则第74条），并送至各结构进行内部的投票表决。

（图3：机构间谈判程序[15]）

三、从欧盟立法程序规则议欧盟SEP提案立法进程

当地时间2024年2月28日，欧洲议会经过投票表决通过了其就欧盟SEP提案的一读立场，根据欧洲议会内部程序，法律事务委员会（Legal Affairs）为该提案的责任委员会，Walsmann Marion为该委员会的首席报告员。国际贸易委员会（International Trade）为该草案联合委员会，内部市场以及消费者权益保护委员会（Internal Market and Customer Protection）为该提案的意见提出委员会。该提案的欧洲议会版本也恰恰大幅根据责任委员会的修订意见提出。

而欧盟理事会尚未就该提案提出其立法立场，也未在此过程中进行过表态。如下图4所示，截至目前，欧盟SEP的立法状态为“等待欧盟理事会的一读立场”。下图5的提案立法程序关键节点中，尚未有任何一方提起三方会谈，也不存在欧盟理事会在一读过程中发布的一般立场（General approach）表态。在欧盟各立法机构中，欧洲议会代表欧盟各成员国公民的立场，各成员国在欧洲议会的议员人数比例与其人口大致成正比，议会议员按政治派别分组，而不按国籍分组。而欧盟理事会代表欧盟成员国政府的立场，其由每个欧盟国家的国家部长组成，并以个案为性质组织会议以通过法律和协调政策。因此，各立法机构代表欧盟不同层面的立法立场，具体到本提案，在欧盟理事会尚未提出任何一般立场并未参与欧洲议会一读立场制定的情况下，难以根据欧洲议会的一读立场推测欧盟理事会的立法态度。

（图4：立法程序基本信息[16]）

（图5：立法程序关键事件[17]）

本提案有望在近年内的一读程序中得以达成立法共识，但最终立法版本仍至少取决于欧盟理事会的一读立场以及随之而来的三方会谈最终决议结果。一方面，如上所述，越来越多的欧盟立法提案在一读或早期二读程序即得以达成一致并颁布立法，因此，从欧洲议会以压倒性票数通过其修订提案的情形来看，欧盟内部整体对于该法案的推进呈积极趋势，根据多数舆论推测，该法案同样可能在一读程序结束前达成立法版本[18]。但另一方面，欧洲议会与欧盟理事会在立法进程中需发挥同等推动作用，该法案的最终立法版本将有待于欧盟理事会进一步明确其立法立场，并最终取决于三方会谈所达成的协议版本。

对于该提案立法进程的推测可参考于2024年3月13日由欧洲议会投票通过的《欧盟人工智能法案》[19]（以下简称“人工智能法案”）。2021年4月，人工智能法案由欧盟委员会颁布草案。2022年12月，先于欧洲议会，欧盟理事会就人工智能法案发布了其一般立场[20]，该立场将成为欧洲议会内部审议过程中的重要参考依据，也标志着欧盟理事会就人工智能法案推动加快立法程序的态度表示。2023年6月，欧洲议会通过其关于人工智能法案的一读立场。自此，双方启动了一读程序中的三方会谈，并于2023年12月经过多轮会谈后达成临时协议。该临时协议主要就存在观点分歧的争议问题上达成了协议，并仍需进一步的技术层面以及文本层面的确定。2024年2月2日，欧盟理事会内部机构，常驻代表委员会（Coreper）投票通过了其临时决议，随后于2024年3月13日，欧盟议会批准通过了根据三方会谈临时决议所达成的人工智能法案版本。最终预计于2024年5月，欧盟理事会将对人工智能法案进行部长级会议投票，并确定其立法版本。

而对比SEP提案，首先，欧盟理事会并未对该法案发布一般立场，也未通过其他法定程序参与欧洲议会的内部决策，因此，区别于人工智能法案，双方意见分歧难以评估。其次，以人工智能法案各阶段时间跨度类比，假设欧盟理事会能够于2024年内投票通过其修订版本，在启动三方会谈以加快推动立法进度的基础上，也需经过多轮谈判，历经至少数月才能够达成临时决议，该决议将再次包含对双方立场分歧的妥协修订。临时决议将由欧盟理事会以及欧洲议会各自提交内部决议机构进行投票表决以确定最终立法版本，总体而言，该提案的立法版本可能存在较大变数。

另外，值得注意的是，该法案立法进度将受到欧盟内部执政换届选举等因素影响。首先，2024年6月期间，欧洲议会将举行换届选举，欧盟27个成员国超过4亿名选民将投票选举共计不超过750名议员，参考近期争议较大的选举民意调查预测，欧洲议会领导党团可能出现较大的变动[21]。其次，2024年10月，欧盟委员会将举行委员会主席换届选举，现任主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）五年任期即将截至，其是否连任获得全球范围内的广泛关注。新一任欧盟委员会主席提名需经欧洲议会表决通过，而欧委会主席相当于欧盟的“政府首脑”，对欧盟的内外决策有着重要影响[22]。由此可见，如欧盟理事会无法在2024年6月前确认其立法立场并启动三方会谈，该提案的立法进程将受到后续欧盟内部选举换届变动的影响，其立法进度将更加难以预期，而其最终版本的内容也或将受执政党派变动的因素影响。

最后，根据现版本提案第27条规定，“本条例自《欧洲联盟官方公报》公布后第20天生效。并应自本条例生效之日起24个月后适用。” 这主要源于提案设计了欧盟知识产权局组建能力中心来负责SEP申报和审查的新机制，而新机制的落实和部门的组建需要较长时间才能履行提案里的职能。因此，即使将该法案立法进度类比近期的人工智能法案或欧盟数据法案[23]，假设该法案最早于2024年底颁布立法，亦需等待至2027年前后，其中规定的强制性措施才将实际适用于SEP许可各相关主体。

注释：

[1]本文的部分内容在2024京成国际知识产权论坛“机遇与挑战：IP对新质生产力的战略支撑”中的“全球SEP新观察”闭门会议上以“全球视野下标准必要专利规则的深度洞察”为题发表。本文对这一主题的论述更加全面、更加体系化。

[2]COM(2023)232 - Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on standard essential patents and amending Regulation (EU) 2017/1001, Recitals (1)-(12a) , https://eur-lex.europa.eu/procedure/EN/2023_133.

[3]“Have your say - Public Consultations and Feedback”, https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13109-Intellectual-property-new-framework-for-standard-essential-patents/feedback_en?p_id=32054345&page=7

[4]Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union - PART SIX: INSTITUTIONAL AND FINANCIAL PROVISIONS - TITLE I: INSTITUTIONAL PROVISIONS - Chapter 2: Legal acts of the Union, adoption procedures and other provisions - Section 2: Procedures for the adoption of acts and other provisions - Article 294 (ex Article 251 TEC) Official Journal 115, 09/05/2008 P. 0173 – 0175.

[5]在一读程序中，欧洲议会以普通多数通过欧盟委员会的提案。详见：“Simple majority”https://eur-lex.europa.eu/EN/legal-content/glossary/simple-majority.html.

[6]Ibid., 欧洲理事会以普通多数通过提案立场，即须由全部28个成员国中的15个成员国表决通过。

[7]Ibid., 在二读程序中，欧洲议会以绝对多数才能就一读程序中由欧洲理事会通过的提案提出修正案，即需要376/751票表决通过。

[8]欧盟理事会的特定多数决代表需要同时满足两个条件：（1）55%以上的欧盟成员国表决通过；（2）65%以上的欧盟公民人口投票通过。详见: “Qualified majority” https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/voting-system/qualified-majority/.

[9] “The Ordinary Legislative Procedure”, https://www.europarl.europa.eu/olp/en/ordinary-legislative-procedure/overview

[10]详见：European Parliament, “HANDBOOK ON THE ORDINARY LEGISLATIVE PROCEDURE”，https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/255709/OLP_2020_EN.pdf.

[11]Rules of Procedure of the European Parliament, 9th parliamentary term - December, 2019, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/RULES-9-2019-07-02-TOC_EN.html

[12]For an historical overview, see the report of the Conference on '20 years of co-decision' of 5 November 2013，http://www.epgencms.europarl.europa.eu/cmsdata/upload/60500996-bec5-41de-afde-1ad23b285936/report_conference_2013.pdf

[13]Ibid. [10]

[14]详见：https://www.europarl.europa.eu/olp/en/interinstitutional-negotiations

[15]Ibid. [10]

[16]详见: “Procedure file” https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/printficheevents.pdf?id=744304&lang=en

[17]Ibid.

[18]“EUROPEAN PARLIAMENT GIVES GREEN LIGHT FOR REGULATION ON STANDARD ESSENTIAL PATENTS”, https://www.gleisslutz.com/en/news-events/know-how/european-parliament-gives-green-light-regulation-standard-essential-patents

[19]Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL laying down harmonised rules on artificial intelligence (Artificial Intelligence Act) and amending certain Union legislative acts, https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20240308IPR19015/artificial-intelligence-act-meps-adopt-landmark-law.

[20]Council of the EU,“Artificial Intelligence Act: Council calls for promoting safe AI that respects fundamental rights”，https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/12/06/artificial-intelligence-act-council-calls-for-promoting-safe-ai-that-respects-fundamental-rights/

[21]Lili Bayer, “European far right celebrates as exit poll puts Wilders’ party in front – as it happened”, https://www.theguardian.com/world/live/2023/nov/22/netherlands-dutch-general-election-vote-result-exit-poll-prime-minister-government-live-latest-result

[22]“Germany's von der Leyen seeks second term as head of the EU Commission”, https://www.france24.com/en/europe/20240219-ursula-von-der-leyen-seeks-second-term-as-head-of-the-eu-commission

[23]该法案自欧洲议会投票通过一读立场至颁布立法版本之日仅间隔九个月。详见：Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on harmonised rules on fair access to and use of data (Data Act)

（原标题：路漫漫其修远兮：欧盟关于标准必要专利规定的提案立法进程定位[1]）

来源：IPRdaily中文网（iprdaily.cn）

作者：张鹏 牟雨菲 高文杰

编辑：IPRdaily辛夷          校对：IPRdaily纵横君

注：原文链接：路漫漫其修远兮：欧盟关于标准必要专利规定的提案立法进程定位（点击标题查看原文）

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