欧盟标准必要专利实施许可规管新动态暨对我国的启示——以欧盟2月28日审议通过的标准必要专利规定提案为视角

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“本文立足欧洲议会2024年2月28日通过的标准必要专利提案与欧盟委员会2023年4月27日发布版本的修订要点，综述各利益相关方反馈意见，分析现版本仍存在的争议要点，并结合我国标准必要专利实施许可规制的司法实践和政策探索，简要分析该提案对我国标准必要专利认定的规则与实践的借鉴意义。”

来源：IPRdaily中文网（iprdaily.cn）

作者：张鹏 牟雨菲[1]  中伦律师事务所

摘要

标准必要专利实施许可的规管模式获得世界主要国家和地区的广泛关注。欧洲议会于当地时间2月28日审议通过《关于标准必要专利规定的提案》，就标准必要专利的申报与审查、FRAND条款认定标准、许可费率计算方法等作出规定，提出由权利人向欧盟知识产权局EUIPO主导成立的能力中心接受标准必要专利的申报并由能力中心进行标准必要专利的必要性审查。由此，探索建立了标准必要专利的事先审查机制的规管模式，尝试解决SEP“披露不足”与“披露过度”兼具的问题，试图以此提高标准必要专利实施许可的可预期性，减少SEP实施许可的交易成本。建议我国在平衡SEP权利人与实施者的利益分配的基础上，围绕SEP实施许可的交易安全保障、交易成本降低完善相关制度，以期促进5G SEP实施许可的全面落地，运用5G技术促进新质生产力的发展。

标准必要专利（以下简称“SEP”）实施许可的规管模式获得世界主要国家和地区的广泛关注，欧洲议会于当地时间2月28日审议通过《关于标准必要专利规定的提案》，创设SEP实施许可的强规管机制。当地时间2024年2月28日，欧洲议会（EU Parliament）以454票赞成、83票反对、78票弃权的投票结果，通过了《关于标准必要专利规定的提案》（COM(2023)232 - Proposal for a Regulation on Standard Essential Patents）（以下简称“新版提案”）。该新版提案系欧盟委员会（EU Commission）2023年4月27日发布（以下简称“原始版本”）、之后经过妥协修改形成（以下将原始版本、新版提案统称“SEP新规”）根据欧盟一般立法程序（ordinary legislative procedure（或称COD，在2009年末里斯本条约实施前被称为共同决定程序co-decision procedure）），该法案经由欧洲议会通过后，将由欧盟理事会（Council of the European Union）协调各欧盟成员国部长会议进行修订及通过，后经欧盟理事会、欧洲议会以及欧盟委员会进行三方会谈后确认颁布立法版本。下文将整理欧洲议会新版提案就欧盟委员会原始版本的修订要点，结合各利益相关方反馈意见，分析现版本仍存在的争议要点，并结合我国SEP实施许可规制的司法实践和政策探索，简要分析该提案对我国SEP实施许可规管思路和实践的借鉴意义。

一、欧盟SEP新规的立法背景与修订历程

回顾欧盟自2023年4月27日发布原始版本以来SEP新规的立法背景与版本演进，体现出欧盟意图于创设SEP的强规管机制，在修订历程中亦体现出SEP权利人与实施者之间的较大立场分歧。

1、SEP新规的立法背景：欧盟意图创设SEP强规管机制

欧盟SEP新规的总体背景是欧盟意图创设SEP强规管机制。为提升SEP许可中关于SEP真实性以及定价合理性方面的透明度、为SEP许可实践利益相关方提供有效的谈判工具，以及为解决SEP许可效率低下等根源性问题[2]，欧盟委员会主要提出以下重点举措：

（1）确立由欧盟知识产权局（EUIPO）主导成立能力中心（Competence Centre）；

（2）创设欧盟SEP申报制度；

（3）创设欧盟SEP必要性审查制度；

（4）创设欧盟SEP的FRAND条款认定统一标准、认定制度以及争议调解机制；

（5）在FRAND认定过程中，确认并采取自上而下（Top-down）费率计算法，创设总费率确认制度。

本文重点讨论上述第（1）-（3）方面，亦即创设欧盟SEP的申报制度，并由欧盟知识产权局能力中心进行SEP的必要性审查。

2、SEP新规的修订历程：SEP规则立场分歧较大

值得高度关注的是，各方在SEP新规制定过程中存在较大的分歧，整个立法过程充满了不同的意见。

第一，原始版本拟定后的征求公众意见阶段SEP实施者和权利人的立场分歧较大。自SEP新规原始版本拟定之日起，其所创设的SEP强监管机制引发各界广泛争议，截止公众意见提交期限2023年8月10日，欧盟政府接收了包含78份来自美国、欧洲以及日本地区的学者、研究人员以及企业代表的反馈意见[3]。来自欧洲汽车供应商协会（European Association of Automotive Suppliers[4]）、欧洲汽车制造商协会（European Automotive Manufacture’s Association）、欧洲数字中小企业联盟（European Digital SME Alliance[5]）德国汽车工业协会（Verband der Automobilindustrie e.V. Germany）、日本汽车工业协会(Japan Automobile Manufacturers Association)、美国汽车创新联盟(Alliance for Automotive Innovation, United States)等SEP实施者表达了对于SEP新规的支持意见。同时，德国三大车企（大众、奔驰、宝马）和等在立法过程中亦表示对SEP新规的支持态度。与之比较，世界范围内的主要SEP持有人表达了对SEP新规的反对意见。例如，诺基亚在反馈意见中表示该法案将“损害欧盟整体利益，包括欧洲技术主权和技术战略自主”，并认为EUIPO的FRAND确定制度将给专利领域带来更多的成本和不可预测性。”[6]爱立信公司在反馈中同样对该SEP新规的法律基础以及事实基础表示质疑，并提出相关强制监管模式范围模糊等问题[7]。同年9月到11月，三个欧盟成员国，包括芬兰、捷克[8]、斯洛伐克[9]先后对原法案提交了反馈分析，芬兰对法案中的强制SEP必要性验证以及FRAND认定表示明确反对，质疑其中附加的SEP许可过程中的行政性程序难以有效提升SEP许可低效等问题[10]。除了诺基亚、爱立信、Sisvel等专利权人和专利池代表以及部分成员国明确反对欧盟监管措施之外，欧洲专利局局长亦表示希望暂停立法进程[11]。

第二，欧洲议会内部协调阶段存在较大分歧，欧洲议会法律事务委员会作出较大修订。自欧盟委员会发布原始版本后，下一步欧盟理事会以及欧洲议会将根据内部分析投票确认各自修订。2023年10月2日，欧洲议会议员Marion Walsmann代表欧洲议会下属法律事务委员会（Committee on Legal Affairs） 就该法案发布相关修订草案[12]，其中对原始版本进行了显著修改，大幅增加了法案条款可实施性以及灵活性。2023年9月25日，欧洲议会下属欧洲经济和社会委员会就原始版本进行评论[13]，重点就相关强制性程序的可实操性以及对EUIPO作为负责机关的适格性及其是否称职提出担忧，呼吁将欧洲专利局（European Patent Office）和欧洲统一专利法院（Unified Patent Court）纳入相关程序，例如作为EUIPO必要性审查或FRAND认定的上诉机构。2023年10月18日，欧洲议会下属内部市场和消费者保护委员会（Committee on Internal Market and Consumer Protection）公布对该法案的意见草案，作为以维护消费者群体利益以及欧盟内部大市场稳定性为主要职能的政策机构，该委员会对该法案表示支持，但同样对相关认定机制的准确性提出建议[14]。

第三，欧洲议会签署通过新版提案，较大幅度接受欧洲议会法律事务委员会作出的修订。2024年1月30日，协调上述三方下属机构的修订意见，欧洲议会法律事务委员会正式对欧洲议会内部修订的提案版本签署通过[15]，这一版本基本继承了法律事务委员会于2023年10月2日所提出的修订草案。经比较可以发现，本次2月28日签署确认的新版提案与欧洲议会此前由法律事务委员会签署通过的内部版本内容基本保持一致，即欧洲议会基本通过了法律事务委员会对法案原始版本进行的大幅修订。

二、欧盟新版提案的主要内容与争议要点

欧盟意图于创设SEP的强监管机制，欧洲议会2月28日通过的新版提案就SEP权利人与实施者之间的利益作出进一步平衡化的安排。与原始版本相比，新版提案就SEP权利人的义务以及SEP实施人的利益之间进一步做出平衡以及妥协。同时，欧盟新版提案亦伴随着一些关键争议，对未来SEP法律实践将产生深远影响。

1、新版提案的修订要点：进一步强化权利人与实施者之间的利益平衡

一方面，进一步明确客体和主体的范围，以便于强化权利人与实施者之间的利益平衡。在客体方面，明确将新版提案的适用范围界定新版提案生效后申报的、在欧盟范围内有效的SEP，并且只有在新版提案生效前申报的SEP的实施许可会导致欧盟内部市场运作严重受损的情况下才适用溯及既往。在主体方面，第18a条明确将专利非经营实体NPE排除在新版提案保护的主体范围之外。具体内容如下表1所示。

表1 欧盟新版提案与原始版本的比较

另一方面，建立SEP必要性审查机制，明确欧洲知识产权局能力中心的定位，将未经欧洲知识产权局注册认定的SEP所能主张的权利排除在侵权诉讼范围外。参考上述意见提交以及各方持续就该SEP新规进行发声，欧洲议会的新版提案就SEP的认定与审查机制进一步优化。首先，明确立法目的在于规制SEP权利人的禁令威胁和不透明的许可，并且规制实施者不合理的延迟或者拒绝接受许可。其次，专门明确欧洲知识产权局能力中心具有的欧盟SEP一站式交流合作平台的地位和职能。还有，明确删除SEP权利人未申报不得收取许可费的规定，明确仅约束SEP权利人未申报时不得就SEP提起侵权诉讼并且不得就SEP提出损害赔偿。特别是，优化SEP的必要性审查程序，增加了关于SEP必要性审查的复审程序。具体内容如下表2所示。

表2 欧盟新版提案与原始版本的比较[16]

2、新版提案的争议要点：SEP认定的约束效力与主体资格问题

尽管本次新版提案就SEP权利人合法权利以及SEP实施者利益平衡方面作出了较大妥协修订，但如参考各主要SEP权利人，包括爱立信、诺基亚等的主要反馈要点，即使在此次修订过后，仍存在下述实质争议悬而待决：

第一，SEP认定的约束效力与SEP权利人诉权的冲突问题。即使新规相较于此前版本大幅降低了SEP注册义务的强制性，但其仍对SEP权利人提起侵权诉讼的权利造成限制，SEP权利人在未注册的情况下可以收取许可使用费以及进行对外许可，但仍无法向各成员国法院提交相关SEP侵权诉讼。[17]因该提案将适用于所有在欧盟地区生效的专利，这一规定将导致任何欧盟地区成员国生效专利或EPC专利权利人的基本诉权仍将受到部分实质约束。

第二，SEP认定的主体资格与EUIPO的职能冲突问题。如欧洲专利局局长意见以及多方意见所述，没有证据表明EUIPO在SEP相关问题方面比各成员国法院或UPC更具备审查SEP的职能基础[18]。如前所述，EUIPO在此前仅主要负责著作权以及商标类型知识产权的审查，对于该提案中所述职能，该中心现有的资源以及人才储备是远远不足的，其将面临高额的改革成本以匹配相关SEP监管以及一体化服务职能所必须的资金、人才以及专业性标准。

三、 欧盟新版提案背后的主要SEP规管模式

SEP的必要性认定是解决SEP争议的前提，无论是SEP的侵权诉讼还是SEP的许可费率确认诉讼、滥用市场支配地位诉讼，均需要进行SEP的必要性认定。然而，事实上，由于标准化组织对SEP权利人的申报并不进行必要性审查，申报的SEP存在着“披露不足”与“披露过度”并存的问题，需要进行SEP的必要性认定。就SEP必要性的认定主体而言，大致分为两种观点：一是，SEP的事先审查，由特定机构对SEP的必要性进行专门评估，在诉讼发生前进行必要性检查；二是，SEP的事后审查，由法院等争议解决机构在争议解决程序中对SEP的必要性进行专门评估。

1、SEP事先审查机制：欧盟、日本

欧盟为了提高SEP实施许可的透明度，提出以欧盟知识产权局内设的能力中心负责评估SEP的必要性，对SEP进行认定。欧盟认为，SEP纠纷的产生原因载于三个方面：SEP认定的透明度和可预测性不足、FRAND原则和条件的不确定性、执法成本高并且执法效率低。针对上述第一个问题，欧盟进行了专门研究。2017年提出的《标准必要专利的欧盟方案》建议，成立独立机构对SEP的必要性进行检查，积极鼓励专利权人在标准申报前开展评估并且可以由实施者对必要性审查提出意见。《标准必要专利的欧盟方案》进一步提出两种建议方案；一是，由欧洲专利局进行SEP的必要性审查；二是，成立类似于欧洲专利局的独立机构或者经过认定的律师事务所等第三方机构进行SEP的必要性审查。2020年11月，欧盟进一步提出有必要建立独立的第三方必要性检查制度，对SEP的必要性进行检查认定，以提高法律适用的确定性和可预测性。2021年1月，欧盟专家组再次提出应当成立独立机构对SEP的必要性开展评估，鼓励SEP的权利人在标准草案申报过程中开展必要性评估工作并且允许实施者对必要性进行申诉。2021年9月，欧盟进一步研究提出，欧洲专利局是SEP的必要性评价的优选认定主体。2023年4月27日，欧盟委员会通过SEP新框架，提出在欧洲知识产权局建立能力中心[19]，由欧洲知识产权局能力中心负责必要性检查、SEP登记、FRAND判定、中小企业SEP许可支持，尤其是建立SEP的强制登记制度，选择部分SEP开展年度必要性检查。欧盟新版提案对此进一步明确，提出由权利人向欧盟知识产权局EUIPO主导成立的能力中心进行SEP申报并由能力中心进行SEP的必要性审查。

日本积极营造SEP的许可环境，提出由日本特许厅进行SEP的必要性审查。2017年，日本特许厅发布《标准必要性判定意见指引》。该指引提出，日本特许厅审判部（审理无效宣告请求的部门）成立专门小组，对SEP的必要性提供咨询意见，该咨询意见没有约束力。据统计，自2018年实施上述SEP必要性检查制度至2020年3月10日，没有任何民事主体依据上述SEP必要性检查制度提出必要性检查请求[20]。之所以产生这样的结果，与需要向日本特许厅提交有关谈判的相关信息、该程序仅能由认为该专利构成SEP的一方当事人提起等有关。2019年6月，日本特许厅对《标准必要性判定意见指引》进行修订，修订的主要内容就是允许对SEP谈判过程的信息加以保密、允许不认为该专利构成SEP的一方当事人提起请求等。

2、SEP事后审查机制：美国、韩国、英国等

美国在发生SEP纠纷后，在SEP诉讼中通过专家证人等方式就SEP的必要性进行证明。例如，在美国联邦巡回上诉法院审理的TCL爱立信案[21]中，TCL专家开展专利计数评估时，利用技术分析评估了被声明为SEP的必要性。该项研究通过随机抽样，分析了ETSI知识产权数据库中所有与手机相关的专利族的三分之一，这些专利均已被声明为可能是2G、3G和4G电信标准的必要专利。基于ETSI知识产权数据库的声明数据，创建了一份针对2G、3G和4G标准向ETSI声明的所有必要专利族清单。随后，Concur IP确定了与手机技术相关并拥有以英文作为撰写语言的专利族，同时排除了专利在2009年1月1日前失效的全部专利族。Concur IP确定了每个标准下，拥有已声明专利数量最多的15名专利权人，并在其专利族中随机挑选了三分之一，以进一步分析。最后，Concur IP再从所有剩余的已声明专利族中随机挑选了三分之一，并且评估了这些专利族（共计2600个）是否对于相关标准具有必要性。

韩国亦主张通过司法程序对SEP的必要性进行审查。韩国特许厅2016年发布的《标准必要专利指南1.0》和2021年年底发布的《标准必要专利指南2.0》。上述指南对研发和标准化各个阶段的SEP策略提出部署，具体包括，从现行专利中如何筛选标准项目，基于标准化趋势如何申请专利以及如何提出标准提案，确立优先权日期的紧急专利申请策略，专利保护范围扩展策略，增加多个实施例的专利撰写策略，SEP布局策略，标准相关专利的体系构建策略，筛选标准空白领域的策略，专利权稳定性分析策略，完善专利与标准对应性的专利再布局策略，完善专利权保护范围的策略以及扩大专利池份额和提高专利灵活性的策略等。并对如何分析认定SEP作出指引，提出由专利池或者法院对SEP的必要性进行认定。韩国特许厅2020年发布的《标准必要专利纠纷应对指南》亦提出，SEP的评估最好在专利专家的帮助下开展，如果SEP的权利人和实施者在专利专家的帮助下共同分析和比对标准文件和专利权利要求，可以对SEP的必要性作出一致认识，那么可以撤诉。

英国近期发布的报告表明采取SEP的必要性事后审查的观点。英国知识产权局（以下简称“UKIPO”）2月27日发布的《标准必要专利：2024展望》报告强调了SEP的非监管干预措施（Non-regulatory interventions），我们理解，同样传达了英国对于SEP“必要性”进行事后审查的观点。[22]第一，UKIPO指出，SEP生态体系对于中小型企业而言存在壁垒，应在今年5月份建立英国SEP资源中心提供SEP许可有关的信息，并且对FRAND许可提供技术咨询。特别是，UKIPO明确表示不倾向于通过立法方式进行SEP规管，并进一步明确对SEP侵权诉讼禁令请求的态度，不会就SEP纠纷中禁令的适用范围加以限制。

四、与我国法律实践比较暨对我国的启示

目前而言，我国法律实践采用SEP的事后审查机制，对SEP的必要性在诉讼中加以审查。亦即，在SEP诉讼特别是SEP侵权诉讼中，进行涉案专利权利要求与相应版本的标准之间的比对，根据权利要求记载的技术方案与标准所要求的技术方案之间的比对结果确定是否该涉案专利具有“必要性”，属于真正意义上的SEP。需要在法律实践中作出这一认定的原因是标准化组织对SEP的必要性不承担审查义务，对SEP权利人披露信息的有效性不承担保证义务。例如，根据现有的欧洲电信标准协会（ETSI）的规则，ETSI成员对其任何可能具有必要性（而非仅仅是确定具有必要性）的技术提案都负有及时披露的义务，但ETSI并不负责核查上述披露信息的有效性，也不负责审核其成员所声明的SEP的必要性；加之技术提案标准化及专利化过程的较高不确定性，不可避免地导致SEP持有者所声明的SEP数量与实际纳入标准的SEP数量之间产生差距，披露不足与披露过度的问题并存。

欧盟新版提案设置的SEP强制注册以及相关信息登记以及披露义务有助于提升SEP信息以及技术的透明度，或能起到降低SEP实施许可交易成本的积极作用。当然，这一作用的成本与效益比较，以及欧洲知识产权局进行相应审查的实际效果，还需要进一步观察。以此为启示，建议我国在平衡SEP权利人与实施者的利益分配的基础上，围绕SEP实施许可的交易安全保障、交易成本降低完善相关制度，以期促进5G SEP实施许可的全面落地，运用5G技术促进新质生产力的发展。例如，中国知识产权研究会、中国标准化协会也于2023年11月27日发布了由北京市中伦律师事务所作为起草单位之一的团体标准《标准必要专利认定办法》，以期为SEP的认定方法和流程提供指引，也是朝着这一方向作出的探索。

注释：

[1]感谢中伦律师事务所实习生、中国政法大学李逸凡同学帮助查找资料和制作相关表格，感谢中伦律师事务所高文杰律师提供的意见。

[2]COM(2023)232 - Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on standard essential patents and amending Regulation (EU) 2017/1001, Recitals (1)-(12a) , https://eur-lex.europa.eu/procedure/EN/2023_133.

[3]“Have your say - Public Consultations and Feedback”, https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13109-Intellectual-property-new-framework-for-standard-essential-patents/feedback_en?p_id=32054345&page=7

[4]Feedback from: CLEPA, the European Association of Automotive Suppliers, https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13109-Intellectual-property-new-framework-for-standard-essential-patents/F3434394_en

[5]AIRA LÓPEZ CAÑELLAS, “How Will SMEs be Affected by the European Commission’s Proposal to Regulate Standard Essential Patents (SEPs)?” https://www.digitalsme.eu/how-will-smes-be-affected-by-the-european-commissions-proposal-to-regulate-standard-essential-patents-seps/

[6]Feedback from: Nokia, https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13109-Intellectual-property-new-framework-for-standard-essential-patents/F3434468_en

[7]Feedback from: Telefonaktiebolaget LM Ericsson, https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/13109-Intellectual-property-new-framework-for-standard-essential-patents/F3434449_en

[8]Czech Chamber of Deputies, https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/document/COM-2023-232/czpos

[9]Slovenian National Assembly, https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/document/COM-2023-0232/sizbo

[10]Feedback from: Telefonaktiebolaget LM Ericsson, https://secure.ipex.eu/IPEXL-WEB/parliaments/news_parliaments/8a8629a88bffb649018c01ae6f020004

[11]https://www.law360.com/articles/1735558/epo-president-criticizes-disproportionate-patent-proposals

[12]Finnish Parliament (FI), “Grand Committee: Efforts should be made to correct the problems of the proposals regarding essential patents”. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/JURI-PR-753697_EN.pdf

[13]Committee on Legal Affairs, DRAFT REPORT on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on standard essential patents and amending Regulation (EU) 2017/1001(COM(2023)0232 – C9-0147/2023 – 2023/0133(COD))https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-13349-2023-INIT/en/pdf

[14]DRAFT OPINION of the Committee on the Internal Market and Consumer Protection for the Committee on Legal Affairs on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on Standard essential patents and amending Regulation (EU)2017/1001(COM(2023)0232 – C9-0147/2023 – 2023/0133(COD))https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/IMCO-PA-753649_EN.pdf

[15]OPINION OF THE COMMITTEE ON THE INTERNAL MARKET AND CONSUMER PROTECTION (5.12.2023) for the Committee on Legal Affairs on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on Standard essential patents and amending Regulation (EU)2017/1001(COM(2023)0232 –C9‑0147/2023 – 2023/0133(COD))https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2024-0016_EN.html#_section7

[16]序号序前表。

[17]ibid. [2] Article 24. 1.

[18]António Campinos, https://files.lbr.cloud/public/2023-10/EPO%20Letter%20IAM.pdf?VersionId=Xk2GKKPZ.qRisb5bU4BFaeiLe44oIuGB

[19]https://single-market-economy.ec.europa.eu/industry/strategy/intellectual-property/patent-protection-eu/standard-essential-patents_en 

[20]Bekkers Rudi, Henkel Joachim, Tur Elena M, Van der Vorst Tommy, Driesse Menno, Kang Byeongwoo,  Martinelli  Arianna, Maas Wim, Nijhof Bram, Raiteri Emilio, Teubner Lisa. Pilot Study for Essentiality Assessment of Standard Essential Patents[R]. https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/1829605f-2d3a-11eb-b27b-01aa75ed71a1/language-en

[21]TCL Communication Technology Holdings, Ltd. v. Telefonaktiebolaget LM Ericsson No. 2018-1363, 2018-1732(Fed. Cir. Dec. 5,2019).

[22]Standard Essential Patents: 2024 forward look, https://www.gov.uk/government/publications/standard-essential-patents-2024-forward-look/standard-essential-patents-2024-forward-look

（原标题：欧盟标准必要专利实施许可规管新动态暨对我国的启示——以欧盟2月28日审议通过的标准必要专利规定提案为视角）

来源：IPRdaily中文网（iprdaily.cn）

作者：张鹏 牟雨菲  中伦律师事务所

编辑：IPRdaily辛夷          校对：IPRdaily纵横君

注：原文链接：欧盟标准必要专利实施许可规管新动态暨对我国的启示——以欧盟2月28日审议通过的标准必要专利规定提案为视角（点击标题查看原文）

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